中國(guó)政法大學(xué)(xué)教授 趙旭東

　　為深入貫徹落實(shí)(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì)(huì )精神，深化“放管服”改革，保護(hù)市場(chǎng)(chǎng)主體合法權(quán)益、促進(jìn)(jìn)創(chuàng)(chuàng )業(yè)(yè)創(chuàng)(chuàng )新、維護(hù)市場(chǎng)(chǎng)秩序，國(guó)務(wù)(wù)院近日出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)市場(chǎng)(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)(jiǎn)稱(chēng)《條例》），自2022年3月1日起施行。這是我國(guó)商事立法回應(yīng)新時(shí)(shí)期市場(chǎng)(chǎng)經(jīng)(jīng)濟(jì)發(fā)(fā)展實(shí)(shí)施的重大舉措，是營(yíng)(yíng)商法治環(huán)(huán)境建設(shè)取得的又一重要成果，將對(duì)我國(guó)商事制度改革深入發(fā)(fā)展和我國(guó)商事法律制度不斷完善產(chǎn)(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。

　　一、《條例》制定的問(wèn)(wèn)題意識(shí)

　　改革開(kāi)(kāi)放四十多年來(lái)(lái)，我國(guó)陸續(xù)制定出臺(tái)了《公司法》《合伙企業(yè)(yè)法》《個(gè)(gè)體工商戶(hù)條例》等市場(chǎng)(chǎng)主體法律法規(guī)，和《企業(yè)(yè)法人登記管理?xiàng)l例》《公司登記管理?xiàng)l例》《合伙企業(yè)(yè)登記管理辦法》等市場(chǎng)(chǎng)主體登記行政法規(guī)。這些法律法規(guī)對(duì)提高經(jīng)(jīng)濟(jì)發(fā)(fā)展水平、促進(jìn)(jìn)就業(yè)(yè)創(chuàng)(chuàng )業(yè)(yè)、保障經(jīng)(jīng)濟(jì)社會(huì)(huì )平穩(wěn)運(yùn)行等起到了重要作用。然而，伴隨著(zhù)經(jīng)(jīng)濟(jì)社會(huì)(huì )的快速發(fā)(fā)展，這些法律法規(guī)逐漸顯現(xiàn)出內(nèi)容和體系上不協(xié)(xié)調(diào)，難以適應(yīng)當(dāng)下經(jīng)(jīng)濟(jì)社會(huì)(huì )運(yùn)行情況，具體而言：

　　一是市場(chǎng)(chǎng)主體登記立法體系雜亂，登記程序和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。我國(guó)原有的市場(chǎng)(chǎng)主體登記法律法規(guī)中，既有一般性的登記法規(guī)，也有專(zhuān)項(xiàng)的登記法規(guī)；既有以條例形式存在的行政法規(guī)，也有以管理辦法形式存在的部門(mén)規(guī)章。這些法律法規(guī)之間內(nèi)容上存在嚴(yán)重的重疊，阻礙了市場(chǎng)(chǎng)主體登記管理制度推動(dòng)(dòng)經(jīng)(jīng)濟(jì)社會(huì)(huì )發(fā)(fā)展、促進(jìn)(jìn)創(chuàng)(chuàng )業(yè)(yè)創(chuàng)(chuàng )新等重要制度功能的發(fā)(fā)揮。立法體系的雜亂同時(shí)(shí)也造成了登記程序和標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，導(dǎo)致不同市場(chǎng)(chǎng)主體被差別對(duì)待，影響市場(chǎng)(chǎng)準(zhǔn)入公平，嚴(yán)重?fù)p害了市場(chǎng)(chǎng)主體履行登記義務(wù)(wù)的積極性，也降低了登記工作的效率。

　　二是登記機(jī)關(guān)(guān)審查義務(wù)(wù)不明確、責(zé)任邊界不清晰。既有市場(chǎng)(chǎng)主體登記法律法規(guī)沒(méi)(méi)有對(duì)登記機(jī)關(guān)(guān)的審查義務(wù)(wù)進(jìn)(jìn)行明確，這使得登記機(jī)關(guān)(guān)和登記申請(qǐng)人在登記過(guò)(guò)程中的權(quán)利義務(wù)(wù)不清晰，對(duì)登記材料真實(shí)(shí)性的責(zé)任不明。實(shí)(shí)踐中，不少登記機(jī)關(guān)(guān)為降低自身承擔(dān)法律責(zé)任的風(fēng)(fēng)險(xiǎn)，對(duì)登記材料進(jìn)(jìn)行過(guò)(guò)于嚴(yán)苛的審查，不當(dāng)提高了當(dāng)事人申請(qǐng)登記的成本，不利于市場(chǎng)(chǎng)主體登記活動(dòng)(dòng)正常開(kāi)(kāi)展。

　　三是市場(chǎng)(chǎng)主體登記管理成本高、執(zhí)法力量不足。截至2020年末，我國(guó)市場(chǎng)(chǎng)主體總數(shù)達(dá)到1.4億戶(hù)，按總?cè)丝?4億人計(jì)算，這意味著(zhù)每10人就擁有一家市場(chǎng)(chǎng)主體。不難想象，對(duì)1.4億戶(hù)市場(chǎng)(chǎng)主體開(kāi)(kāi)展無(wú)(wú)差別的監(jiān)督管理必定要耗費(fèi)大量的行政資源，但如若不監(jiān)管，就容易出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，有損市場(chǎng)(chǎng)正常經(jīng)(jīng)營(yíng)(yíng)秩序。因此，如何設(shè)計(jì)一套行之有效的行政監(jiān)管制度，對(duì)市場(chǎng)(chǎng)主體開(kāi)(kāi)展有差別的監(jiān)管，以市場(chǎng)(chǎng)機(jī)制增強(qiáng)市場(chǎng)(chǎng)主體的責(zé)任意識(shí)、自我約束意識(shí)，減輕行政監(jiān)管的負(fù)擔(dān)，是亟待解決的難題之一。

　　四是市場(chǎng)(chǎng)退出機(jī)制不暢、制度成本高。市場(chǎng)(chǎng)經(jīng)(jīng)濟(jì)的規(guī)律是優(yōu)(yōu)勝劣汰。商事制度改革以來(lái)(lái)，我國(guó)市場(chǎng)(chǎng)主體數(shù)量激增，大量市場(chǎng)(chǎng)主體將會(huì)(huì )因?yàn)槭袌?chǎng)(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)被淘汰而需要退出市場(chǎng)(chǎng)，而現(xiàn)行的市場(chǎng)(chǎng)退出制度較為繁瑣。以公司為例，按照現(xiàn)行公司法，一個(gè)(gè)公司完成注銷(xiāo)登記通常需要經(jīng)(jīng)歷十個(gè)(gè)左右環(huán)(huán)節(jié)，歷時(shí)(shí)半年。實(shí)(shí)證數(shù)據(jù)表明，我國(guó)中小企業(yè)(yè)的平均壽命約為3年。如果說(shuō)(shuō)對(duì)于存在債權(quán)債務(wù)(wù)關(guān)(guān)系的企業(yè)(yè)，一般清算程序是保護(hù)債權(quán)人的必要制度安排，那么對(duì)于不存在或者已經(jīng)(jīng)清理了債權(quán)債務(wù)(wù)關(guān)(guān)系的企業(yè)(yè)，上述繁瑣的注銷(xiāo)程序顯然是不必要的，徒增社會(huì)(huì )運(yùn)行成本。

　　二、《條例》出臺(tái)的重大意義

　　基于上述問(wèn)(wèn)題意識(shí)，國(guó)務(wù)(wù)院制定出臺(tái)了《條例》，有機(jī)地整合了已經(jīng)(jīng)出臺(tái)的市場(chǎng)(chǎng)主體登記管理行政法規(guī)，將近年來(lái)(lái)商事制度改革中行之有效的做法上升為制度規(guī)范，進(jìn)(jìn)一步完善了市場(chǎng)(chǎng)主體登記管理制度，優(yōu)(yōu)化營(yíng)(yíng)商環(huán)(huán)境，對(duì)促進(jìn)(jìn)社會(huì)(huì )主義市場(chǎng)(chǎng)經(jīng)(jīng)濟(jì)發(fā)(fā)展具有重大意義。

　　第一，《條例》有力地促進(jìn)(jìn)社會(huì)(huì )投資、大眾創(chuàng)(chuàng )業(yè)(yè)和勞動(dòng)(dòng)就業(yè)(yè)，推動(dòng)(dòng)更多公司企業(yè)(yè)等市場(chǎng)(chǎng)主體的設(shè)立和發(fā)(fā)展，壯大市場(chǎng)(chǎng)主體的實(shí)(shí)力和規(guī)模，為市場(chǎng)(chǎng)經(jīng)(jīng)濟(jì)發(fā)(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)(dòng)能。首先，《條例》對(duì)市場(chǎng)(chǎng)主體登記采取準(zhǔn)則主義，凡是符合法定形式的登記申請(qǐng)，登記機(jī)關(guān)(guān)“應(yīng)登盡登”，鼓勵(lì)市場(chǎng)(chǎng)主體設(shè)立，促進(jìn)(jìn)社會(huì)(huì )投資。其次，《條例》精簡(jiǎn)(jiǎn)了申請(qǐng)材料和登記環(huán)(huán)節(jié)，明確電子簽名、電子營(yíng)(yíng)業(yè)(yè)執(zhí)照的法律效力，推動(dòng)(dòng)實(shí)(shí)現(xiàn)登記全程線(xiàn)上辦理，便利市場(chǎng)(chǎng)主體設(shè)立，鼓勵(lì)大眾創(chuàng)(chuàng )業(yè)(yè)、萬(wàn)(wàn)眾創(chuàng)(chuàng )新。其三，《條例》將“多證合一”“證照分離”“一照多址”等成熟的改革舉措法律化，進(jìn)(jìn)一步降低和放寬準(zhǔn)入門(mén)檻，助力創(chuàng)(chuàng )業(yè)(yè)就業(yè)(yè)。其四，《條例》創(chuàng)(chuàng )設(shè)了歇業(yè)(yè)制度，因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等造成經(jīng)(jīng)營(yíng)(yíng)困難的市場(chǎng)(chǎng)主體，可以申請(qǐng)歇業(yè)(yè)，保留市場(chǎng)(chǎng)主體資格，免于登記住所或經(jīng)(jīng)營(yíng)(yíng)場(chǎng)(chǎng)所，以此增強(qiáng)市場(chǎng)(chǎng)主體抵御風(fēng)(fēng)險(xiǎn)的能力。

　　第二，《條例》充分肯定并進(jìn)(jìn)一步擴(kuò)展和提升了近年來(lái)(lái)商事制度改革成果，為商事制度的持續(xù)改革和繼續(xù)深化提供了制度遵循和保障，為市場(chǎng)(chǎng)主體設(shè)立、活動(dòng)(dòng)、公平競(jìng)爭(zhēng)和健康發(fā)(fā)展提供了公平、高效的行為規(guī)則和執(zhí)法規(guī)范。深化商事制度改革、激發(fā)(fā)經(jīng)(jīng)濟(jì)發(fā)(fā)展活力是黨中央、國(guó)務(wù)(wù)院作出的重要戰(zhàn)略部署，也是轉(zhuǎn)變市場(chǎng)(chǎng)職能、激發(fā)(fā)市場(chǎng)(chǎng)潛能的重要舉措?！稐l例》以行政法規(guī)的形式將登記制度改革中有益成果確定和鞏固下來(lái)(lái)，雖然主要聚焦于登記領(lǐng)(lǐng)域，但卻是輻射整個(gè)(gè)商事制度的重要制度舉措，是深化整個(gè)(gè)商事制度改革的排頭兵和先鋒軍，引領(lǐng)(lǐng)商事制度改革的未來(lái)(lái)方向?！稐l例》將“簡(jiǎn)(jiǎn)易注銷(xiāo)”上升為法律規(guī)范，使得效率和安全兼顧的簡(jiǎn)(jiǎn)易退出制度從此有法可依；將“雙隨機(jī)、一公開(kāi)(kāi)”作為一般監(jiān)管措施，極大地降低了權(quán)力尋租空間和監(jiān)管措施的社會(huì)(huì )影響力。同時(shí)(shí)，《條例》還規(guī)定了信用風(fēng)(fēng)險(xiǎn)分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管，根據(jù)市場(chǎng)(chǎng)主體信用狀況，采取有針對(duì)性的監(jiān)管措施，實(shí)(shí)施“精準(zhǔn)監(jiān)管”，科學(xué)(xué)地分配監(jiān)管資源，提高發(fā)(fā)現(xiàn)風(fēng)(fēng)險(xiǎn)、防范風(fēng)(fēng)險(xiǎn)和處置風(fēng)(fēng)險(xiǎn)的能力。不僅如此，《條例》對(duì)虛假登記實(shí)(shí)施嚴(yán)厲的信用懲戒，以信用機(jī)制促進(jìn)(jìn)市場(chǎng)(chǎng)主體誠(chéng)信經(jīng)(jīng)營(yíng)(yíng)。

　　第三，《條例》出臺(tái)標(biāo)志著(zhù)我國(guó)營(yíng)(yíng)商環(huán)(huán)境法治化建設(shè)取得重要成果和突破，為我國(guó)統(tǒng)一、系統(tǒng)、科學(xué)(xué)的商事法律制度建立、我國(guó)市場(chǎng)(chǎng)經(jīng)(jīng)濟(jì)法律制度的進(jìn)(jìn)一步完善邁出了重要的一步，也奠定了堅(jiān)實(shí)(shí)的基礎(chǔ)。營(yíng)(yíng)商環(huán)(huán)境最重要的是法治環(huán)(huán)境，法治環(huán)(huán)境中最重要的是商事法治環(huán)(huán)境。完善法治化的營(yíng)(yíng)商環(huán)(huán)境，必須進(jìn)(jìn)行相應(yīng)的商事立法，保持商事法律制度與營(yíng)(yíng)商環(huán)(huán)境需求之間的適應(yīng)和協(xié)(xié)調(diào)?！稐l例》整合已經(jīng)(jīng)出臺(tái)的市場(chǎng)(chǎng)主體登記管理行政法規(guī)，同步廢止《公司登記管理?xiàng)l例》《企業(yè)(yè)法人登記管理?xiàng)l例》《合伙企業(yè)(yè)登記管理辦法》《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》《企業(yè)(yè)法人法定代表人登記管理規(guī)定》，統(tǒng)一了各類(lèi)市場(chǎng)(chǎng)主體的登記程序和登記標(biāo)準(zhǔn)，為保障和維護(hù)公平統(tǒng)一的市場(chǎng)(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)(huán)境提供了有力的法治保障。同時(shí)(shí)，《條例》也為未來(lái)(lái)構(gòu)建和編纂統(tǒng)一、系統(tǒng)、科學(xué)(xué)的商事法律體系和制度提供了有益經(jīng)(jīng)驗(yàn)、奠定了堅(jiān)實(shí)(shí)基礎(chǔ)。

　　三、《條例》實(shí)(shí)施的未來(lái)(lái)展望

　　《條例》出臺(tái)并不意味著(zhù)一勞永逸地解決了市場(chǎng)(chǎng)主體登記相關(guān)(guān)領(lǐng)(lǐng)域的所有實(shí)(shí)踐問(wèn)(wèn)題。一方面，在未來(lái)(lái)《條例》實(shí)(shí)施過(guò)(guò)程中，還需要制定更具體、更具有操作性的配套規(guī)則加以輔助。另一方面，還需要考慮《條例》與相關(guān)(guān)法律的銜接適用問(wèn)(wèn)題，特別是正在修訂中的公司法。此外，作為商事領(lǐng)(lǐng)域的第一部統(tǒng)一立法，《條例》也牽動(dòng)(dòng)著(zhù)未來(lái)(lái)商事立法規(guī)劃和《商法通則》制定。

　　首先，《條例》的實(shí)(shí)施與具體配套規(guī)則的制定?！稐l例》作為行政法規(guī)，是對(duì)市場(chǎng)(chǎng)主體登記管理制度的框架性規(guī)定，在內(nèi)容上相對(duì)比較原則，對(duì)于一些更為具體的操作性規(guī)定仍需要借助部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件等配套規(guī)則予以實(shí)(shí)施和落地。目前，國(guó)家市場(chǎng)(chǎng)監(jiān)督管理總局已經(jīng)(jīng)將《中華人民共和國(guó)市場(chǎng)(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例實(shí)(shí)施細(xì)則》《企業(yè)(yè)名稱(chēng)登記管理實(shí)(shí)施辦法》等列入2021年立法規(guī)劃。未來(lái)(lái)，《條例》將與這些配套規(guī)章和相關(guān)(guān)規(guī)范性文件一道，形成統(tǒng)一、系統(tǒng)、科學(xué)(xué)的市場(chǎng)(chǎng)主體登記管理規(guī)范體系。

　　其次，公司法的修改和公司登記制度的設(shè)計(jì)與《條例》的未來(lái)(lái)修訂。市場(chǎng)(chǎng)主體登記管理制度中最為重要也最為豐富的是公司登記管理制度。2019年5月，全國(guó)人大常委會(huì)(huì )法工委啟動(dòng)(dòng)了公司法全面修改工作。市場(chǎng)(chǎng)主體登記管理制度的發(fā)(fā)展和改革與公司法修改有著(zhù)密切的聯(lián)(lián)系，公司法的修改必然牽動(dòng)(dòng)著(zhù)市場(chǎng)(chǎng)主體登記管理制度改革未來(lái)(lái)的方向。

　　最后，統(tǒng)一商事立法規(guī)劃和《商法通則》制定?！稐l例》為未來(lái)(lái)商事立法積累了實(shí)(shí)踐經(jīng)(jīng)驗(yàn)，也打下了堅(jiān)實(shí)(shí)的基礎(chǔ)，但并不意味著(zhù)商事立法已經(jīng)(jīng)完成，而是恰恰表明了商事立法的重要性。黨的十八屆四中全會(huì)(huì )審議通過(guò)(guò)的《中共中央關(guān)(guān)于全面推進(jìn)(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)(wèn)題的決定》指出：“社會(huì)(huì )主義市場(chǎng)(chǎng)經(jīng)(jīng)濟(jì)本質(zhì)(zhì)上是法治經(jīng)(jīng)濟(jì)。使市場(chǎng)(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)(fā)揮政府作用，必須以保護(hù)產(chǎn)(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場(chǎng)(chǎng)、平等交換、公平競(jìng)爭(zhēng)、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，完善社會(huì)(huì )主義市場(chǎng)(chǎng)經(jīng)(jīng)濟(jì)法律制度?！鄙譚ㄗ鳛橐?guī)范市?chǎng)經(jīng)(jīng)濟(jì)的基本法，在社會(huì)(huì )主義市場(chǎng)(chǎng)法律體系中發(fā)(fā)揮著(zhù)不可替代的作用。在我國(guó)目前的法律體系中，與民法相比，商事立法的缺陷還是比較明顯，迄今為止只有各單行商事法，缺少一部規(guī)定一般商事法律制度、統(tǒng)領(lǐng)(lǐng)整個(gè)(gè)商法領(lǐng)(lǐng)域立法的系統(tǒng)性法律，整個(gè)(gè)商事立法處于零散化、碎片化狀態(tài)(tài)。一般商事法律制度不同于商事單行法，它是關(guān)(guān)于商事主體和商事活動(dòng)(dòng)的一般法律規(guī)定，是適用于所有商事法律領(lǐng)(lǐng)域和所有商事活動(dòng)(dòng)的共同性法律規(guī)則，《條例》的不少內(nèi)容就屬于一般商事法律制度中商事登記部分的內(nèi)容。市場(chǎng)(chǎng)經(jīng)(jīng)濟(jì)的發(fā)(fā)展，不僅需要調(diào)整每個(gè)(gè)商事領(lǐng)(lǐng)域商事關(guān)(guān)系的法律規(guī)則，還需要滿(mǎn)足商事關(guān)(guān)系整體調(diào)整和各商事領(lǐng)(lǐng)域商事關(guān)(guān)系個(gè)(gè)別調(diào)整的一致與協(xié)(xié)調(diào)。因此，未來(lái)(lái)有必要研究制定《商法通則》，對(duì)一般商事法律制度加以規(guī)定，統(tǒng)領(lǐng)(lǐng)我國(guó)商事立法，并在此基礎(chǔ)上規(guī)劃、構(gòu)建和完善我國(guó)統(tǒng)一、系統(tǒng)、科學(xué)(xué)的商事立法體系，發(fā)(fā)揮商事法治在推進(jìn)(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用和重要功能。（中國(guó)政法大學(xué)(xué)教授 趙旭東）