“證照分離”改革是新形勢(shì)下落實(shí)(shí)黨中央、國務(wù)(wù)院決策部署，縱深推進(jìn)(jìn)“放管服”改革的重要舉措。通過(guò)“證照分離”改革，加速轉(zhuǎn)變政府職能，以更為開(kāi)放包容、公平公正的新發(fā)(fā)展理念，提升市場(chǎng)(chǎng)制度競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)(yōu)勢(shì)，推動(dòng)(dòng)建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)(jīng)濟(jì)體系，實(shí)(shí)現(xiàn)高質(zhì)(zhì)量發(fā)(fā)展。

　　“證照分離”改革是商事制度改革的深化拓展，是為更好地回應(yīng)市場(chǎng)(chǎng)訴求，破解“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)(yíng)”“辦照容易辦證難”的堵點(diǎn)(diǎn)痛點(diǎn)(diǎn)，探索并創(chuàng)(chuàng )新的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作。旨在通過(guò)改革審批方式，大力推進(jìn)(jìn)涉企事項(xiàng)減環(huán)(huán)節(jié)、減材料、減時(shí)(shí)限、減費(fèi)用，充分體現(xiàn)了商事制度改革注重簡(jiǎn)(jiǎn)政放權(quán)和減少行政審批的鮮明特征。

　　“證照分離”改革是黨中央、國務(wù)(wù)院交給上海的一項(xiàng)重大改革任務(wù)(wù)。從2015年底率先在浦東新區(qū)試點(diǎn)(diǎn)到全市復(fù)制推廣，從部分許可事項(xiàng)探索到涉企許可事項(xiàng)全覆蓋，上海始終以問(wèn)題為導(dǎo)向，蹄急步穩(wěn)地持續(xù)推進(jìn)(jìn)各項(xiàng)工作，改革成效明顯。

　　一、上?！白C照分離”改革圍繞“1+3+X”構(gòu)建制度

　?。ㄒ唬��?”是以“一網(wǎng)(wǎng)通辦”為抓手，促進(jìn)(jìn)改革事項(xiàng)快辦好辦。堅(jiān)持將“證照分離”改革和“一網(wǎng)(wǎng)通辦”改革協(xié)(xié)同聯(lián)(lián)動(dòng)(dòng)，注重形成更大的改革合力和綜合效應(yīng)。以全市通辦、全網(wǎng)(wǎng)通辦、只跑一次、一次辦成為目標(biāo)，率先探索政務(wù)(wù)服務(wù)(wù)“一網(wǎng)(wǎng)通辦”，把“一網(wǎng)(wǎng)通辦”作為深化“證照分離”改革的關(guān)(guān)鍵依托和提高辦證效率的重要手段，著(zhù)力推進(jìn)(jìn)業(yè)(yè)務(wù)(wù)流程革命性再造。

　?。ǘ�）�?”是聚焦改革核心三要素，實(shí)(shí)現(xiàn)改革成果可持續(xù)、可復(fù)制、可推廣。一是聚集事項(xiàng)清單。梳理形成國家、市、區(qū)三級(jí)企業(yè)(yè)許可事項(xiàng)全覆蓋清單，建立動(dòng)(dòng)態(tài)(tài)評(píng)估、分類(lèi)施策、滾動(dòng)(dòng)優(yōu)(yōu)化的清單管理制度。二是聚焦改革方式。確立形成“進(jìn)(jìn)四扇門(mén)”的分類(lèi)改革方式。第一扇門(mén)直接取消審批，注重協(xié)(xié)同配套，第二扇門(mén)審批改為備案，注重當(dāng)場(chǎng)(chǎng)辦結(jié)，第三扇門(mén)實(shí)(shí)行告知承諾，注重信用監(jiān)管，第四扇門(mén)優(yōu)(yōu)化審批服務(wù)(wù)，注重簡(jiǎn)(jiǎn)便透明。三是聚焦監(jiān)管模式。建立以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”原則，確定監(jiān)管職責(zé)、健全審管銜接。堅(jiān)持政府主導(dǎo)、企業(yè)(yè)自治、行業(yè)(yè)自律、社會(huì)(huì )監(jiān)督，健全多元共治、互為支撐的協(xié)(xié)同監(jiān)管新格局。

　　3、“X”是以多方位法治供給為保障，推動(dòng)(dòng)改革舉措系統(tǒng)集成形成合力。始終堅(jiān)持“重大改革于法有據(jù)”，推動(dòng)(dòng)持續(xù)深入深化。2015年底啟動(dòng)(dòng)的第一輪改革試點(diǎn)(diǎn)，國務(wù)(wù)院出臺(tái)了《關(guān)(guān)于在上海市浦東新區(qū)暫時(shí)(shí)調(diào)整有關(guān)(guān)行政法規(guī)和國務(wù)(wù)院文件規(guī)定的行政審批等事項(xiàng)的決定》，明確對(duì)11部行政法規(guī)和文件暫時(shí)(shí)調(diào)整；上海出臺(tái)了《關(guān)(guān)于開(kāi)展“證照分離”改革試點(diǎn)(diǎn)在浦東新區(qū)暫時(shí)(shí)調(diào)整實(shí)(shí)施本市有關(guān)(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》，明確了地方性法規(guī)“一攬子調(diào)整”和“向后滾動(dòng)(dòng)調(diào)整”的機(jī)制；本市各審批部門(mén)及時(shí)(shí)出臺(tái)貫徹落實(shí)(shí)方案，確保推進(jìn)(jìn)改革。2019年12月1日起，在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)(shí)施的“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)(diǎn)，上海共計(jì)519項(xiàng)、涉及本市35個(gè)(gè)部門(mén)，除國家及地方層面的法律法規(guī)立改廢釋外，各部門(mén)均根據(jù)具體事項(xiàng)改革實(shí)(shí)踐，出臺(tái)相關(guān)(guān)落實(shí)(shí)文件。截止目前，累計(jì)制定工作方案、操作辦法和管理制度87項(xiàng)、制定告知承諾書(shū)格式文本77份，切實(shí)(shí)做到改革與法治雙輪驅(qū)動(dòng)(dòng)、協(xié)(xié)同共進(jìn)(jìn)。

　　二、上?！白C照分離”改革緊抓“三個(gè)(gè)關(guān)(guān)鍵”推進(jìn)(jìn)落實(shí)(shí)

　?。ㄒ唬┚o抓市場(chǎng)(chǎng)主體獲得感這個(gè)(gè)關(guān)(guān)鍵?！白C照分離”緊扣從政府本位向服務(wù)(wù)本位轉(zhuǎn)型的要求，推動(dòng)(dòng)“進(jìn)(jìn)四扇門(mén)”分類(lèi)改革。

　　1.對(duì)直接取消審批的，確保監(jiān)管到位。取消審批后，企業(yè)(yè)持有營(yíng)(yíng)業(yè)(yè)執(zhí)照即可開(kāi)展經(jīng)(jīng)營(yíng)(yíng)，政府部門(mén)堅(jiān)持放管結(jié)合、并重，把有效監(jiān)管作為簡(jiǎn)(jiǎn)政放權(quán)的必要保障,形成相互協(xié)(xié)作、齊抓共管的高效監(jiān)管機(jī)制。

　　2.對(duì)審批改為備案的，簡(jiǎn)(jiǎn)化備案手續(xù)。通過(guò)完善備案方式，讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿。

　　3.對(duì)實(shí)(shí)行告知承諾的，注重承諾兌現(xiàn)。通過(guò)建立審批與信用監(jiān)管聯(lián)(lián)動(dòng)(dòng)機(jī)制，開(kāi)展全覆蓋核查。

　　4.對(duì)優(yōu)(yōu)化審批服務(wù)(wù)的，提高審批效率。主管部門(mén)制定并公布準(zhǔn)確完備、簡(jiǎn)(jiǎn)明易懂的準(zhǔn)入要求，提高辦證的透明度和可預(yù)期性。

　?。ǘ�）緊抓探索制度創(chuàng)(chuàng )新這個(gè)(gè)關(guān)(guān)鍵。上海的改革始終堅(jiān)持制度先行、穩(wěn)妥推進(jìn)(jìn)，在改革中充分發(fā)(fā)揮制度的引領(lǐng)(lǐng)和推動(dòng)(dòng)作用。

　　1.首創(chuàng)(chuàng )一個(gè)(gè)改革方式。全國首創(chuàng)(chuàng )告知承諾管理辦法。2018年，根據(jù)國務(wù)(wù)院批復(fù)要求，上海在以往探索行政審批告知承諾工作的基礎(chǔ)上，經(jīng)(jīng)過(guò)充分調(diào)研和試點(diǎn)(diǎn)實(shí)(shí)踐，制定發(fā)(fā)布了政府規(guī)章《上海市行政審批告知承諾管理辦法》，2018年5月1日起正式施行，這是全國范圍內(nèi)對(duì)告知承諾制度進(jìn)(jìn)行規(guī)范的首個(gè)(gè)創(chuàng)(chuàng )制性地方政府立法。實(shí)(shí)行告知承諾，一方面推動(dòng)(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變，使政府從事前的直接把關(guān)(guān)，轉(zhuǎn)變?yōu)槭慮暗拈g接把關(guān)(guān)，通過(guò)事中事后監(jiān)管督促申請(qǐng)人落實(shí)(shí)審批條件。在“證照分離”改革全覆蓋中，上海將“實(shí)(shí)行告知承諾”的事項(xiàng)數(shù)量由國務(wù)(wù)院下發(fā)(fā)通知中的60項(xiàng)擴(kuò)展到了76項(xiàng)；另一方面夯實(shí)(shí)了主體責(zé)任，將誠實(shí)(shí)信用原則引入行政關(guān)(guān)系，在行政機(jī)關(guān)(guān)與行政相對(duì)方雙方承諾和信賴(lài)的基礎(chǔ)上實(shí)(shí)施行政審批，推動(dòng)(dòng)企業(yè)(yè)加強(qiáng)自主管理、自我約束，增強(qiáng)企業(yè)(yè)的法律意識(shí)和社會(huì)(huì )責(zé)任意識(shí)。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，以告知承諾方式發(fā)(fā)放的許可證數(shù)量約占76個(gè)(gè)審批事項(xiàng)發(fā)(fā)證總數(shù)的72%。

　　2.創(chuàng)(chuàng )新兩個(gè)(gè)監(jiān)管模式。建立了雙隨機(jī)、一公開(kāi)的監(jiān)管新模式、“互聯(lián)(lián)網(wǎng)(wǎng)+監(jiān)管”的監(jiān)管新制度。深化“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管模式改革，完善優(yōu)(yōu)化信用監(jiān)管手段。制定《上海市市場(chǎng)(chǎng)監(jiān)管局雙隨機(jī)抽查工作指引》，基本統(tǒng)一市場(chǎng)(chǎng)監(jiān)管部門(mén)“雙隨機(jī)”檢查內(nèi)容、方式、依據(jù)等，進(jìn)(jìn)一步推進(jìn)(jìn)本部門(mén)27類(lèi)、76個(gè)(gè)雙隨機(jī)抽查事項(xiàng)實(shí)(shí)現(xiàn)全覆蓋管理；牽頭推進(jìn)(jìn)市場(chǎng)(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)(lǐng)域跨部門(mén)聯(lián)(lián)合抽查，完善市級(jí)層面“16+3”、區(qū)級(jí)層面“19+X”模式的市場(chǎng)(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)(lǐng)域聯(lián)(lián)合“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管聯(lián)(lián)席會(huì)(huì )議機(jī)制，指導(dǎo)各區(qū)在全市聯(lián)(lián)合抽查事項(xiàng)清單的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“拓展部門(mén)聯(lián)(lián)合監(jiān)管覆蓋范圍，將更多事項(xiàng)納入聯(lián)(lián)合抽查”的工作要求，進(jìn)(jìn)一步制定出臺(tái)區(qū)級(jí)部門(mén)聯(lián)(lián)合抽查事項(xiàng)清單，平均聯(lián)(lián)合抽查39個(gè)(gè)領(lǐng)(lǐng)域、154個(gè)(gè)事項(xiàng)、48類(lèi)檢查對(duì)象；不斷提升“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管效能，委托第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)展市場(chǎng)(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)(lǐng)域“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管改革評(píng)估，并探索將隨機(jī)抽查比例、頻次與企業(yè)(yè)信用風(fēng)(fēng)險(xiǎn)掛鉤，進(jìn)(jìn)一步提升抽查針對(duì)性、精準(zhǔn)性。2019年8月，市政府辦公廳印發(fā)(fā)《上海市“互聯(lián)(lián)網(wǎng)(wǎng)+監(jiān)管”工作實(shí)(shí)施方案》，通過(guò)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能等新興技術(shù)(shù)，構(gòu)建以“監(jiān)管要素標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)管方式智能化、監(jiān)管流程閉環(huán)(huán)化”為特征的行業(yè)(yè)綜合監(jiān)管體系；推動(dòng)(dòng)建立以信息歸集共享為基礎(chǔ)、以信息公示為手段、以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管制度；實(shí)(shí)現(xiàn)從職能部門(mén)“單打獨(dú)斗”轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合監(jiān)管和“智慧監(jiān)管”。2020年，市場(chǎng)(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)(lǐng)域相關(guān)(guān)部門(mén)共通過(guò)“互聯(lián)(lián)網(wǎng)(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)發(fā)(fā)起聯(lián)(lián)合抽查254次，同比增加1.6倍。

　　3.把握三個(gè)(gè)“先”機(jī)。2015年率先試點(diǎn)(diǎn)。在上海市浦東新區(qū)對(duì)改革需求強(qiáng)烈、審批頻次較高、改革成效顯著(zhù)的116項(xiàng)審批事項(xiàng)開(kāi)展改革試點(diǎn)(diǎn)，邁出了“證照分離”改革第一步；2016年領(lǐng)(lǐng)先推廣。把符合條件的75項(xiàng)試點(diǎn)(diǎn)事項(xiàng)在全市推廣實(shí)(shí)施。2020年?duì)幭忍剿?。在持續(xù)深化拓展改革覆蓋面的基礎(chǔ)上，浦東新區(qū)爭(zhēng)先探索市場(chǎng)(chǎng)準(zhǔn)入“一業(yè)(yè)一證”改革，通過(guò)再造審批申報(bào)方式、審批審核程序和行業(yè)(yè)準(zhǔn)入方式，實(shí)(shí)現(xiàn)“一次告知、一表申請(qǐng)、一口受理、一證準(zhǔn)營(yíng)(yíng)”。以“便利店”行業(yè)(yè)為例，由改革前的食品經(jīng)(jīng)營(yíng)(yíng)、煙草專(zhuān)賣(mài)、藥品器械經(jīng)(jīng)營(yíng)(yíng)等6張?jiān)S可證變?yōu)?張行業(yè)(yè)綜合許可證；審批時(shí)(shí)限由38個(gè)(gè)工作日減少至5個(gè)(gè)工作日，申請(qǐng)材料由53份減少至10份，填表要素?cái)?shù)由313項(xiàng)減少至98項(xiàng)，大幅改善了改革前準(zhǔn)入許可環(huán)(huán)節(jié)多、材料繁、時(shí)(shí)間長(zhǎng)(cháng)的問(wèn)題。

　?。ㄈ�）緊抓數(shù)字化轉(zhuǎn)型這個(gè)(gè)關(guān)(guān)鍵。上海全面推進(jìn)(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，是深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)(guān)于網(wǎng)(wǎng)絡(luò)(luò )強(qiáng)國、數(shù)字中國、智慧社會(huì)(huì )，鞏固提升城市能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力的重大戰(zhàn)略部署。2020年2月3日起，上海市全面開(kāi)展經(jīng)(jīng)營(yíng)(yíng)范圍規(guī)范化改革試點(diǎn)(diǎn)，統(tǒng)一使用市場(chǎng)(chǎng)監(jiān)管總局《經(jīng)(jīng)營(yíng)(yíng)范圍登記規(guī)范表述目錄（試行）》。將經(jīng)(jīng)營(yíng)(yíng)范圍由敘述文字優(yōu)(yōu)化調(diào)整為規(guī)范條目。通過(guò)規(guī)范條目建立與審批事項(xiàng)、事項(xiàng)部門(mén)、審批層級(jí)的勾連對(duì)應(yīng)關(guān)(guān)系，實(shí)(shí)現(xiàn)“零差錯(cuò)、零距離、零往返”。申請(qǐng)人在一網(wǎng)(wǎng)通辦“勾勾選選”即完成經(jīng)(jīng)營(yíng)(yíng)范圍申請(qǐng)，審批部門(mén)在“互聯(lián)(lián)網(wǎng)(wǎng)+監(jiān)管”平臺(tái)“點(diǎn)(diǎn)點(diǎn)(diǎn)更新”即完成企業(yè)(yè)登記數(shù)據(jù)批量接收，讓企業(yè)(yè)真正感受到政府的辦理速度與服務(wù)(wù)溫度。

　　三、上海推進(jìn)(jìn)“證照分離”改革的下一步目標(biāo)

　　2021年，是我國“兩個(gè)(gè)一百年”交匯點(diǎn)(diǎn)全面開(kāi)啟建設(shè)社會(huì)(huì )主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個(gè)(gè)一百年進(jìn)(jìn)軍的啟動(dòng)(dòng)之年，也是“十四五”開(kāi)局之年。國務(wù)(wù)院決定在全國范圍推行“證照分離”改革全覆蓋，上海將貫徹落實(shí)(shí)新發(fā)(fā)展理念，推動(dòng)(dòng)改革向高質(zhì)(zhì)量挺進(jìn)(jìn)。

　　1.力爭(zhēng)成為高標(biāo)準(zhǔn)“一網(wǎng)(wǎng)通辦”的標(biāo)桿?！胺毆芊��備母锏淖罱K效果體現(xiàn)在市場(chǎng)(chǎng)主體的感受度上?！白C照分離”改革要與互聯(lián)(lián)網(wǎng)(wǎng)政務(wù)(wù)手段緊密結(jié)合，以“一網(wǎng)(wǎng)通辦”為載體，實(shí)(shí)現(xiàn)證照零距離辦理，讓企業(yè)(yè)切實(shí)(shí)感受到身邊的行政服務(wù)(wù)。這不僅符合互聯(lián)(lián)網(wǎng)(wǎng)社會(huì)(huì )企業(yè)(yè)、群眾的辦事習(xí)慣，也是政府自身優(yōu)(yōu)化流程、整合機(jī)構(gòu)、提升效率的要求。

　　2.力爭(zhēng)成為高質(zhì)(zhì)量推進(jìn)(jìn)落實(shí)(shí)的標(biāo)桿。深入推進(jìn)(jìn)“證照分離”改革，細(xì)化四種改革方式，分類(lèi)推進(jìn)(jìn)審批制度改革，把增強(qiáng)改革的可操作性放在首要地位。取消審批事項(xiàng)要突出“管理銜接”，防止監(jiān)管脫節(jié)；備案事項(xiàng)要破解主管部門(mén)因有“后顧之憂(yōu)”而變相審批；告知承諾事項(xiàng)要體現(xiàn)服務(wù)(wù)的“跨前一步”，當(dāng)場(chǎng)(chǎng)辦結(jié)；優(yōu)(yōu)化審批服務(wù)(wù)要立足“嚴(yán)格、創(chuàng)(chuàng )新、協(xié)(xié)同”，實(shí)(shí)現(xiàn)“有求必應(yīng)、無(wú)事不擾”，真正做到“寓管理于服務(wù)(wù)之中”。

　　3、力爭(zhēng)成為高水平政府治理的標(biāo)桿。深化“證照分離”改革，圍繞企業(yè)(yè)全生命周期實(shí)(shí)際需求，以既要放得開(kāi)又要管得住為前提，全閉環(huán)(huán)、系統(tǒng)性?xún)?yōu)化數(shù)據(jù)采集、協(xié)(xié)同、共享、應(yīng)用等各流程環(huán)(huán)節(jié)，推動(dòng)(dòng)市場(chǎng)(chǎng)主體登記信息與管理數(shù)據(jù)更大范圍、更深層次開(kāi)放共享，構(gòu)建全方位、全覆蓋綜合監(jiān)管體系，實(shí)(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)(xué)化、公共服務(wù)(wù)高效化、社會(huì)(huì )治理精準(zhǔn)化。

　　風(fēng)(fēng)正潮平，自當(dāng)揚(yáng)帆破浪；任重道遠(yuǎn)，更須奮鞭策馬。上海市市場(chǎng)(chǎng)監(jiān)管部門(mén)將立足上海發(fā)(fā)展新的時(shí)(shí)代方位，踐行新發(fā)(fā)展理念，緊緊圍繞構(gòu)建新發(fā)(fā)展格局，既立足眼前、解決市場(chǎng)(chǎng)主體“急難愁盼”的具體問(wèn)題，又立足長(zhǎng)(cháng)遠(yuǎn)、完善解決市場(chǎng)(chǎng)主體參與市場(chǎng)(chǎng)活動(dòng)(dòng)各類(lèi)問(wèn)題的體制機(jī)制，為市場(chǎng)(chǎng)主體辦實(shí)(shí)事、解難題，切實(shí)(shí)把好事辦實(shí)(shí)，把實(shí)(shí)事辦好，使“證照分離”改革在新起點(diǎn)(diǎn)上形成新突破，朝著(zhù)推動(dòng)(dòng)形成新發(fā)(fā)展格局聚集發(fā)(fā)力。 （上海市市場(chǎng)(chǎng)監(jiān)管局局長(zhǎng)(cháng) 陳學(xué)(xué)軍）