深化“證照分離”改革是落實(shí)(shí)黨中央、國(guó)務(wù)(wù)院重大決策部署，深化“放管服”改革、優(yōu)(yōu)化營(yíng)(yíng)商環(huán)(huán)境的重要舉措。近日，國(guó)務(wù)(wù)院印發(fā)(fā)了《關(guān)(guān)于深化“證照分離”改革 進(jìn)(jìn)一步激發(fā)(fā)市場(chǎng)(chǎng)主體發(fā)(fā)展活力的通知》（以下簡(jiǎn)(jiǎn)稱(chēng)“《通知》”），這是深化商事制度改革的重要成果，標(biāo)志著(zhù)市場(chǎng)(chǎng)準(zhǔn)入和審批監(jiān)管體制進(jìn)(jìn)一步完善，對(duì)進(jìn)(jìn)一步厘清政府部門(mén)和市場(chǎng)(chǎng)主體的關(guān)(guān)系具有重大意義。

　　商事制度改革的主線(xiàn)就是重塑政府與市場(chǎng)(chǎng)的關(guān)(guān)系。圍繞政府和市場(chǎng)(chǎng)的關(guān)(guān)系，發(fā)(fā)揮市場(chǎng)(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)(fā)揮政府作用這一改革主線(xiàn)，市場(chǎng)(chǎng)監(jiān)管部門(mén)深入貫徹落實(shí)(shí)黨中央、國(guó)務(wù)(wù)院的改革部署，創(chuàng)(chuàng )新求變，先后推出了注冊(cè)資本實(shí)(shí)繳制改認(rèn)繳制、年檢制改年報(bào)制、“先照后證、證照分離”“多證合一、一照一碼”、簡(jiǎn)(jiǎn)化住所登記、優(yōu)(yōu)化名稱(chēng)登記、推行電子登記、試行簡(jiǎn)(jiǎn)易注銷(xiāo)登記和創(chuàng)(chuàng )新市場(chǎng)(chǎng)監(jiān)管方式等一系列商事制度改革的舉措，有效降低了制度交易成本，激發(fā)(fā)了市場(chǎng)(chǎng)活力和社會(huì)(huì )創(chuàng)(chuàng )造力，提高了資源配置效率，大幅度增加了市場(chǎng)(chǎng)主體的供給。商事制度改革的紅利惠及民生，我國(guó)營(yíng)(yíng)商環(huán)(huán)境的世界排名得到了大幅度提升。

　　“證照分離”改革伊始，就是將商事登記前置審批后移，改變先經(jīng)(jīng)核準(zhǔn)后發(fā)(fā)執(zhí)照的做法，降低市場(chǎng)(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，使創(chuàng)(chuàng )業(yè)(yè)者能夠以更快的速度和更低的成本領(lǐng)(lǐng)取營(yíng)(yíng)業(yè)(yè)執(zhí)照，取得市場(chǎng)(chǎng)主體資格，繼而獲準(zhǔn)開(kāi)業(yè)(yè)?！白C照分離”的改革舉措，將商事登記前置審批事項(xiàng)，分批改為后置審批事項(xiàng)或取消，不僅直接降低了市場(chǎng)(chǎng)主體的準(zhǔn)入成本，也大大壓縮了審批權(quán)力的尋租空間?！白C照分離”使原來(lái)(lái)的“重審批輕監(jiān)管”模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭輪惺潞蟊O(jiān)管模式，在強(qiáng)化監(jiān)管的同時(shí)(shí)，優(yōu)(yōu)化市場(chǎng)(chǎng)主體注冊(cè)登記流程，推進(jìn)(jìn)市場(chǎng)(chǎng)主體準(zhǔn)入準(zhǔn)營(yíng)(yíng)的便利性服務(wù)(wù)措施，使一些原來(lái)(lái)不能進(jìn)(jìn)入市場(chǎng)(chǎng)的生產(chǎn)(chǎn)要素進(jìn)(jìn)入市場(chǎng)(chǎng)，更大程度地發(fā)(fā)揮市場(chǎng)(chǎng)配置資源的決定作用，“證照分離”舉措一開(kāi)始就抓住了改革的切入點(diǎn)(diǎn)，煥發(fā)(fā)了市場(chǎng)(chǎng)活力和商事主體的創(chuàng)(chuàng )造力，擴(kuò)大了商事制度改革的紅利效應(yīng)。

　　當(dāng)前，商事制度改革邁入“深水區(qū)”，高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)(chǎng)體系的建設(shè)正在推進(jìn)(jìn)，行政審批制度改革需要繼續(xù)深化。在市場(chǎng)(chǎng)經(jīng)(jīng)營(yíng)(yíng)的特定行業(yè)(yè)和領(lǐng)(lǐng)域，“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)(yíng)”、“辦照容易辦證難”的問(wèn)題沒(méi)有得到很好地解決，影響了市場(chǎng)(chǎng)主體投資創(chuàng)(chuàng )業(yè)(yè)的積極性。加快完善社會(huì)(huì )主義市場(chǎng)(chǎng)經(jīng)(jīng)濟(jì)體制的時(shí)(shí)代要求，消解和破除制約高質(zhì)(zhì)量發(fā)(fā)展的體制機(jī)制障礙，對(duì)包括“證照分離”舉措在內(nèi)的商事制度改革提出了新的要求?！鍛ㄖ�≡L鞔_提出深化“證照分離”改革，進(jìn)(jìn)一步激發(fā)(fā)市場(chǎng)(chǎng)主體發(fā)(fā)展活力，因應(yīng)時(shí)(shí)勢(shì)，重點(diǎn)(diǎn)發(fā)(fā)力，必將進(jìn)(jìn)一步推動(dòng)(dòng)完善要素市場(chǎng)(chǎng)化配置機(jī)制，推進(jìn)(jìn)新時(shí)(shí)代加快完善社會(huì)(huì )主義市場(chǎng)(chǎng)經(jīng)(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，促進(jìn)(jìn)更高質(zhì)(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的經(jīng)(jīng)濟(jì)和社會(huì)(huì )發(fā)(fā)展。

　　深化“證照分離”改革，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)(jìn)照后減證和簡(jiǎn)(jiǎn)化審批的改革內(nèi)容，用改革的方法破解市場(chǎng)(chǎng)機(jī)制運(yùn)行中的“堵點(diǎn)(diǎn)”“痛點(diǎn)(diǎn)”。諸如準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)(guò)高、審批環(huán)(huán)節(jié)過(guò)(guò)多等市場(chǎng)(chǎng)運(yùn)行的“堵點(diǎn)(diǎn)”和“痛點(diǎn)(diǎn)”，本質(zhì)(zhì)上是政府對(duì)市場(chǎng)(chǎng)的不當(dāng)干預(yù)，是制度成本過(guò)(guò)高的癥結(jié)。要進(jìn)(jìn)一步放權(quán)于市場(chǎng)(chǎng)，還權(quán)于市場(chǎng)(chǎng)主體，減低市場(chǎng)(chǎng)主體、生產(chǎn)(chǎn)要素準(zhǔn)入和準(zhǔn)營(yíng)(yíng)的制度成本，降低企業(yè)(yè)外部環(huán)(huán)境的“不確定性”，提高市場(chǎng)(chǎng)的預(yù)期和信心。為此，《通知》針對(duì)不同行業(yè)(yè)和領(lǐng)(lǐng)域，規(guī)定了直接取消審批、審批改為備案、實(shí)(shí)行告知承諾、優(yōu)(yōu)化審批服務(wù)(wù)等改革舉措。取消審批后，市場(chǎng)(chǎng)主體（含個(gè)(gè)體工商戶(hù)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)(yè)合作社）無(wú)(wú)需取得行政許可，取得營(yíng)(yíng)業(yè)(yè)執(zhí)照即可開(kāi)展經(jīng)(jīng)營(yíng)(yíng)。審批改為備案的行業(yè)(yè)，原則上實(shí)(shí)行事后備案，企業(yè)(yè)取得營(yíng)(yíng)業(yè)(yè)執(zhí)照即可開(kāi)展經(jīng)(jīng)營(yíng)(yíng)；確需事前備案的，企業(yè)(yè)完成備案手續(xù)即可開(kāi)展經(jīng)(jīng)營(yíng)(yíng)。實(shí)(shí)行告知承諾的，主管部門(mén)應(yīng)要依法列出可量化可操作、不含兜底條款的經(jīng)(jīng)營(yíng)(yíng)許可條件、監(jiān)管規(guī)則和違反承諾的后果，一次性告知企業(yè)(yè)。對(duì)因企業(yè)(yè)承諾可以減省的審批材料，不再要求企業(yè)(yè)提供；對(duì)可在企業(yè)(yè)領(lǐng)(lǐng)證后補(bǔ)交的審批材料，實(shí)(shí)行容缺辦理、限期補(bǔ)交；對(duì)企業(yè)(yè)自愿作出承諾并按要求提交材料的，要當(dāng)場(chǎng)(chǎng)作出審批決定。對(duì)于重要工業(yè)(yè)產(chǎn)(chǎn)品（除食品相關(guān)(guān)產(chǎn)(chǎn)品、化肥外）確需采用生產(chǎn)(chǎn)許可證管理的15項(xiàng)事項(xiàng)，下放審批權(quán)限，便利企業(yè)(yè)就近辦理，優(yōu)(yōu)化審批服務(wù)(wù)。

　　深化“證照分離”改革，應(yīng)強(qiáng)化系統(tǒng)集成和協(xié)(xié)同配套機(jī)制。商事制度改革舉措的落實(shí)(shí)，本質(zhì)(zhì)上是一種協(xié)(xié)同治理機(jī)制，政府部門(mén)之間、政府部門(mén)與市場(chǎng)(chǎng)主體以及社會(huì)(huì )公眾之間形成了多主體、多向度的合作互動(dòng)(dòng)關(guān)(guān)系，這也是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求?！鍛ㄖ�》要�?，在持續(xù)推進(jìn)(jìn)“先照后證”的改革進(jìn)(jìn)程中，市場(chǎng)(chǎng)監(jiān)管部門(mén)牽頭編制和更新經(jīng)(jīng)營(yíng)(yíng)范圍規(guī)范目錄，在辦理注冊(cè)登記時(shí)(shí)告知企業(yè)(yè)需要辦理的經(jīng)(jīng)營(yíng)(yíng)許可事項(xiàng)，并及時(shí)(shí)將企業(yè)(yè)的登記信息推送相關(guān)(guān)主管部門(mén)。要最大程度尊重企業(yè)(yè)登記注冊(cè)自主權(quán)，對(duì)企業(yè)(yè)超范圍經(jīng)(jīng)營(yíng)(yíng)非許可類(lèi)業(yè)(yè)務(wù)(wù)的，市場(chǎng)(chǎng)監(jiān)管部門(mén)不予處罰，主管部門(mén)也不得以超范圍經(jīng)(jīng)營(yíng)(yíng)為由限制其辦理許可事項(xiàng)或其他政務(wù)(wù)服務(wù)(wù)事項(xiàng)。在激發(fā)(fā)市場(chǎng)(chǎng)主體的活力和創(chuàng)(chuàng )造力，建設(shè)穩(wěn)定公平透明可預(yù)期的營(yíng)(yíng)商環(huán)(huán)境方面，諸如登記部門(mén)、審批部門(mén)、稅務(wù)(wù)部門(mén)、社保部門(mén)、主管部門(mén)之間具有目標(biāo)的一致性，通過(guò)(guò)協(xié)(xié)調(diào)、溝通、聯(lián)(lián)合，甚至是通過(guò)(guò)集中的方式，進(jìn)(jìn)一步優(yōu)(yōu)化服務(wù)(wù)流程?！鍛ㄖ�》仲x?，強(qiáng)化企業(yè)(yè)電子證照信息的跨層級(jí)、跨地域、跨部門(mén)共享機(jī)制，相關(guān)(guān)主管部門(mén)應(yīng)及時(shí)(shí)將企業(yè)(yè)電子證照歸集至全國(guó)統(tǒng)一的政務(wù)(wù)服務(wù)(wù)平臺(tái)、全國(guó)信用信息共享平臺(tái)、國(guó)家企業(yè)(yè)信用信息公示系統(tǒng)，推動(dòng)(dòng)實(shí)(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門(mén)的電子證照互認(rèn)互信，在政務(wù)(wù)和商務(wù)(wù)活動(dòng)(dòng)中，凡是通過(guò)(guò)電子證照可以獲取的信息，不得再要求企業(yè)(yè)提供相應(yīng)材料?？傊?，“證照分離”改革措施需要整合部門(mén)利益、形成以規(guī)則為基礎(chǔ)的跨層級(jí)、跨部門(mén)、跨地域協(xié)(xié)同實(shí)(shí)施機(jī)制予以落實(shí)(shí)，提高改革集成效能和協(xié)(xié)同效應(yīng)。

　　深化“證照分離”改革，應(yīng)堅(jiān)守“放管服”改革的深刻內(nèi)涵，堅(jiān)持放管結(jié)合、放管并重?！白C照分離”后，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持“誰(shuí)(shuí)審批、誰(shuí)(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)(shuí)主管、誰(shuí)(shuí)監(jiān)管”原則，切實(shí)(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，既要防止“不批不管”“以批代管”現(xiàn)象，又要切實(shí)(shí)做好“放得下”與“接得住”、“放得開(kāi)”與“管得好”?！白C照分離”深化了行政審批領(lǐng)(lǐng)域的改革，對(duì)市場(chǎng)(chǎng)監(jiān)管水平提出了更高的要求。對(duì)此，《通知》強(qiáng)調(diào)，對(duì)于直接取消審批、審批改為備案的事項(xiàng)，原審批部門(mén)依法承擔(dān)起后續(xù)監(jiān)管職責(zé)；對(duì)于實(shí)(shí)行告知承諾、優(yōu)(yōu)化審批服務(wù)(wù)的事項(xiàng)，由審批部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)持證經(jīng)(jīng)營(yíng)(yíng)企業(yè)(yè)的監(jiān)管以及對(duì)無(wú)(wú)證經(jīng)(jīng)營(yíng)(yíng)行為的查處。實(shí)(shí)行相對(duì)集中行政許可權(quán)改革或者綜合行政執(zhí)法改革的地區(qū)，按照省級(jí)人民政府制定的改革方案確定監(jiān)管職責(zé)、健全審批、監(jiān)管銜接機(jī)制。

　　深化“證照分離”改革，需要?jiǎng)?chuàng)(chuàng )新監(jiān)管方式，完善監(jiān)管方法，健全監(jiān)管規(guī)則。一要發(fā)(fā)揮信用監(jiān)管基礎(chǔ)性作用，強(qiáng)化市場(chǎng)(chǎng)主體的信用約束機(jī)制。在完善企業(yè)(yè)信用體系建設(shè)的同時(shí)(shí)，探索建立企業(yè)(yè)信用與自然人信用掛鉤機(jī)制，依法依規(guī)實(shí)(shí)施失信懲戒，將信用約束機(jī)制落實(shí)(shí)到企業(yè)(yè)高管、實(shí)(shí)際控制人和企業(yè)(yè)違法違規(guī)行為的獲益者，在此基礎(chǔ)上，建立健全嚴(yán)重違法責(zé)任企業(yè)(yè)及其人員的行業(yè)(yè)禁入制度，增強(qiáng)監(jiān)管威懾力。二要結(jié)合行業(yè)(yè)特點(diǎn)(diǎn)，實(shí)(shí)施分類(lèi)監(jiān)管。對(duì)一般行業(yè)(yè)領(lǐng)(lǐng)域，全面推行“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管，持續(xù)推進(jìn)(jìn)常態(tài)(tài)化部門(mén)聯(lián)(lián)合抽查；對(duì)直接涉及公共安全和人民群眾生命健康等特殊重點(diǎn)(diǎn)領(lǐng)(lǐng)域，實(shí)(shí)施全覆蓋重點(diǎn)(diǎn)監(jiān)管，強(qiáng)化全過(guò)(guò)程質(zhì)(zhì)量管理，守牢安全底線(xiàn)。三要秉承審慎、包容、開(kāi)放、公平的監(jiān)管理念，為發(fā)(fā)揮市場(chǎng)(chǎng)調(diào)節(jié)作用及競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制留出足夠空間。開(kāi)放的市場(chǎng)(chǎng)經(jīng)(jīng)濟(jì)體制需要開(kāi)放包容的市場(chǎng)(chǎng)監(jiān)管體系，對(duì)新技術(shù)(shù)、新產(chǎn)(chǎn)業(yè)(yè)、新業(yè)(yè)態(tài)(tài)、新模式，實(shí)(shí)行包容審慎監(jiān)管模式，對(duì)輕微違法行為依法從輕、減輕或者免予行政處罰。四要增加監(jiān)管執(zhí)法方面的科技應(yīng)用，探索“智慧監(jiān)管”方法。深入推進(jìn)(jìn)“互聯(lián)(lián)網(wǎng)(wǎng)+監(jiān)管”模式，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)(lián)網(wǎng)(wǎng)、人工智能等手段，預(yù)判風(fēng)(fēng)險(xiǎn)隱患，實(shí)(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)管，提高監(jiān)管效能。五要健全監(jiān)管規(guī)則，分領(lǐng)(lǐng)域制定全國(guó)統(tǒng)一、簡(jiǎn)(jiǎn)明易行的監(jiān)管規(guī)則，建立健全技術(shù)(shù)、安全、質(zhì)(zhì)量、產(chǎn)(chǎn)品、服務(wù)(wù)等方面的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，為監(jiān)管提供明確指引。對(duì)于企業(yè)(yè)違反備案規(guī)定依法查處，違反承諾的責(zé)令限期整改，逾期不整改或者整改后仍未履行承諾的要依法撤銷(xiāo)許可，構(gòu)成違法的依法處罰?？傊?，完善市場(chǎng)(chǎng)監(jiān)管體系就是從原有的發(fā)(fā)證、檢查、處罰的監(jiān)管模式中走出來(lái)(lái)，在便利市場(chǎng)(chǎng)準(zhǔn)入的同時(shí)(shí)，形成嚴(yán)格監(jiān)管和公正執(zhí)法的穩(wěn)定預(yù)期，促進(jìn)(jìn)各類(lèi)市場(chǎng)(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)(yōu)勝劣汰，管出公平、管出活力，管出效率。 （中央財(cái)經(jīng)(jīng)大學(xué)(xué)法學(xué)(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 王克玉）